Деформація «космічних інституцій» в Україні

0
429

«Космічна діяльність — наукові космічні дослідження, створення та застосування космічної техніки, використання космічного простору»

Закон України «Про космічну діяльність», Стаття 1

Маючи конституційний устрій у вигляді парламентсько-президентської республіки, розглянемо насамперед парламентських ключових гравців на цьому полі з їх роллю та впливом на прийняття важливих рішень.

Хаотичні, для вирішення поточних питань, без прив’язки до будь-яких майбутніх кроків – так можна охарактеризувати розгляд та/або прийняття Верховною Радою України VIII скликання низки законодавчих актів, які стосуються тих чи інших аспектів космічної діяльності, включаючи бюджетні питання. Це й перманентне «рятування» окремих підприємств, начебто створення сприятливих умов для розвитку, які чомусь відразу стають ще більшим регуляторним навантаженням, та інші «дрібні» речі.

Комплексного підходу як не було, так й не було помітно, що він замайорить десь на обрії. Але під час реформування роботи Парламенту, і відповідно парламентських комітетів, можливо втілити у життя інший підхід – той, який дозволить підійти конструктивно та результативно, а також допоможе охопити як можна більше дотичних сфер діяльності у комплексі.

У «космічному» розумінні – не тільки вирішення проблем ракетно-космічної промисловості, яким під виглядом всієї космічної діяльності опікувався Комітет з питань промисловості та підприємницької діяльності (наразі ці функції буде виконувати Комітет з питань економічного розвитку). І, таким чином, фактично звужуючи крос-секторальну природу космічної діяльності до однобічного сприйняття через призму проблем відповідної індустрії. Але й всебічне охоплення всіх її аспектів – тобто забезпечення, в рамках повноважень Верховної Ради, розвитку всіх складових космічної діяльності, для реалізації частини яких й має залучатися наша ракетно-космічна промисловість.

Так, наприклад, практика створення міжфракційних об’єднань народних депутатів за тематичним признаками у цьому контексті поки що не призвела до будь-яких позитивних зрушень. Профільне об’єднання «Україна – космічна держава» за три роки існування не спроміглось вийти з системними законодавчими ініціативами, які б мали б намір комплексно підійти до вже перезрілої теми щодо реорганізації космічної діяльності в Україні. Одноосібна законодавча ініціатива головуючого в цьому об’єднанні Парламенту VIII скликання пропонувала скасувати лише найбільш одіозні положення космічного законодавства без перегляду його парадигми (законопроект № 9219 від 18.10.2018 «Про внесення змін до деяких законів України щодо сприяння розвитку космічної діяльності та залучення інвестицій в космічну галузь України»). Але й цей перший крок, хоча й вкрай необхідний, визваний іншими причинами ніж бажанням переглянути побудовану за радянським (російським) образом та подобою систему – зазнав повного краху, не набравши необхідних голосів.

Військово-безпековий сегмент

Отже, першим, що нас має турбувати в часи російської агресії – забезпечення інтересів національної безпеки і оборони. В структурі відповідного Комітету Верховної Ради минулого скликання були утворені декілька підкомітетів, один з яких – з питань обороно-промислового комплексу та військово-технічного співробітництва – якраз й мав займатись розвитком відповідного сегменту космічної діяльності, який відносився до його відання.

Ціна питання – занадто вагома щоб не приділяти їй увагу, і до честі членів Комітету, опікування цим напрямом, причому не тільки профільним – військово-безпековим – але й усіма аспектами космічної діяльності, був постійним та дуже прискіпливим. Але занадто – та й ще таким, яке заважав розглядати картину в цілому. А з цим якраз й були найбільші проблеми.

По-перше, відповідно до Статті 85 Конституції України «До повноважень Верховної Ради України належить: п.13) здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до цієї Конституції та закону». Тоді як Стаття 26 Закону України «Про космічну діяльність» чітко визначають сферу компетенції: «Космічна діяльність у сфері оборони та національної безпеки здійснюється Міністерством оборони України …».

Члени Комітету багато років входили до складу Колегії Державного космічного агентства і «не помічали» того, що з 1996 року всупереч діючому законодавству військово-безпековий сегмент космічної діяльності в Україні знаходиться у віданні цивільного відомства. Навпаки, намагались зробити все, щоб цей напрямок залишився в ньому і продовжував бути головним, тоді як інший, цивільний, лише його доповнював в окремих випадках.

По-друге, військово-безпекові питання й досі представлені окремими «мазками» без зведення в одну єдину цілісну програму розвитку всього сегменту.

Якщо проаналізувати бюджетні рядки, за які відповідає де-юре цивільне Державне космічне агентство як головний розпорядник коштів, то виявиться, що половина з них відноситься саме до військово-безпекового сегменту. Але парадокс полягає у тому, що вони, окремі рядки-проекти (програми), майже не пов’язані між собою будь-якою загальною метою. Тобто, лише закриваються «дірки», в тому числі багаторічні, які виникають внаслідок певних обставин, в тому числі через хибну організацію космічної діяльності в Україні у цілому. І жодним чином вони не є результатом цілеспрямованого планування для досягнення заздалегідь встановленої стратегічної мети.

По-третє, постійне грубе втручання в інші сегменти космічної діяльності, особливо, у питаннях фінансування.

За прикладом далеко ходити не потрібно – перед остаточним голосування за Державний бюджет 2018 року, після всіх узгоджень, що передували другому читанню, Голова Комітету раптово з голосу запропонував зняти із Загальнодержавної цільової науково-технічної космічної програми 700 млн. грн., залишивши лише 87 млн. грн. (зменшення майже на 90% !!!), за що Верховна Рада відразу й проголосувала. Не думаючи про те, що в рамках Загальнодержавної програми фінансуються в тому числі й створення космічної техніки подвійного призначення.

Навіть більше. Відбувалась чергова спроба «підім’яти» абсолютно всю космічну діяльність під оборонно-промисловий комплекс, запропонувавши таке положення у законопроекті № 10248 від 24.04.2019 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження принципів прозорості та публічності у сфері формування та реалізації державної військовопромислової політики». Ініціатори можливо не знали, що передача у 1996 році так званих «космічних військ» у підпорядкування цивільного Космічного агентства без їх подальшої демілітаризації призвела до більш ніж десятирічної ізоляції України на теренах світового космічного простору. Реалізація чергового кроку, у разі прийняття без змін ініціативи депутатів цього Комітету, знов могло б перевести Україну до клубу «космічних маргиналів», які постійно знаходяться під пресингом та санкціями з боку світової спільноти — і не тільки в цьому специфічному питанні (добре, що не вистачило часу це зробити, — але не бажання).

Комерційний сегмент

У Верховній Раді протягом вже не одного скликання саме Комітет з питань промислової політики та підприємництва мав у віданні всю цивільну космічну діяльність, яка складається з науково-технічної та комерційної. Остання, як окремий напрямок, з’явилась у світі відносно недавно — пройшло не більш 10 років – та у нас поки що на офіційному рівні «не отримала прописки».

 

Комітет насамперед весь час піклувався за виживання державних підприємств ракетно-космічної промисловості та не міг апріорі думати про космічний простір зі всіма питаннями його дослідження та використання (у випадку науково-технічного космосу), крім хіба що комерційного застосування. І то тільки тому, що відповідав за розвиток підприємництва. Але й у цьому напрямку Комітет був багато часу далеким від роботи над створенням рівних умов для державного та приватного секторів, наприклад у ракетній тематиці, де за діючим законодавством досі панує державний монополізм (Закон України «Про підприємництво», Стаття 4, абз.2: «Діяльність, пов’язана з … випробуванням, виробництвом та експлуатацією ракет-носіїв, у тому числі з їх космічними запусками із будь-якою метою, може здійснюватися тільки державними підприємствами та організаціями …»).

До речі, теж саме відбувається й у випадку спроб залучити інвестиції у цю сферу, які впираються в інший мур (Закон України «Про державно-приватне партнерство», Стаття 4, п.2 «… державноприватне партнерство може застосовуватися в інших сферах діяльності, крім видів господарської діяльності, які відповідно до закону дозволяється здійснювати виключно державним підприємствам, установам та організаціям.»).

Після отримання на розгляд невдалого, як виявилось пізніше, вищезгаданого законопроекту № 9219, а також коли у повітрі вже відчувались передвиборчі баталії, Комітет «народив» власний варіант вирішення цієї найбільш болючої проблеми – законопроект № 10096 від 27.02.2019 «Про внесення змін до деяких законів України щодо демонополізації та розвитку космічної діяльності». Він так й не зміг потрапити до Порядку денного останньої сесії, хоча й включав більш виважені положення ніж у проваленого депутатами «конкурента», особливо у питанні заміни ліцензування на дозвільну систему, яка все ж таки була б більш адекватною до міжнародних зобов’язань України у цій сфер, і ніж до цього існуюча.

Таким чином, комерційний космос та його законодавче урегулювання продовжує очікувати свого часу у статусі «вигнанця». У Верховній Раді IX скликання зареєстрований законопроект № 1071 «Про Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо державного регулювання космічної діяльності», яким намагатимуться вирішити ці проблеми, пішовши навіть далі – запровадженням повідомної системи (декларування) для суб’єктів космічної діяльності.

Науково-технічний сегмент

Нонсенс ситуації полягає у тому, що після 1999 року, коли Державне космічне агентство отримало функцію державного управління ракетно-космічною індустрією з майже 30 підприємствами, космічну діяльність почали ототожнювати з промисловістю, хоча вона (промисловість) насправді лише є виконавцем (й то не завжди) робіт в рамках космічної діяльності, і, тим більш, не замінює її. Але цей хибний погляд так прижився, що Комітет з питань промислової політики та підприємництва вже не одну каденцію відповідав за Загальнодержавну цільову науково-технічну космічну програму (наразі естафету перейняв Комітет з питань економічного розвитку). За програму, яка містить в собі, насамперед, проекти наукових космічних досліджень та розробок перспективних технологій на рівні, ще далеких до промислового та комерційного використання.

З іншої сторони, в українському парламенті є Комітет з питань науки і освіти (наразі – освіти, науки та інновацій), який відповідає за науково-технічну діяльність, інноваційну діяльність, розвиток високих технологій (крім питань, які віднесені до предметів відання інших комітетів). За звичайною логікою та й за назвою – Загальнодержавна цільова науково-технічна космічна програма – має відноситись до відання саме цього Комітету Верховної Ради. Тим більш, що й базове визначення космічної діяльності насамперед стосується наукових космічних досліджень та створення космічної техніки (див. епіграф на початку статті).

Більш того, в нашому законодавстві застосовується саме таке визначення космічної діяльності, яке є еталонним для всього космічного світу. І в тих космічних державах світу такі питання підпадають саме під відповідальність парламентських структур, які пов’язані з наукою, технологіями, а в Європі ще й з дослідницькими напрямками вищої освіти. Тамтешні парламентарі, які входять до названих структур, з встановленою періодичністю проводять відповідні «комітетські слухання», а у разі потреби в «adhoc» режимі розглядають й термінові нагальні питання. Саме вони зі сторони парламенту забезпечують не тільки контроль за реалізацією відповідних програм, але й беруть участь, як основні гравці, в їх наповненні та у визначенні потрібних обсягів фінансування. Але тільки не у нас!!!

В українському кейсі, у найкращому випадку, цей Комітет залучається до опрацювання питань Загальнодержавної цільової науково-технічної космічної програми лише як один зі співвиконавців без можливості втручатись до формування принципів та підходів, які застосовуються при визначенні проектів космічної програми, не говорячи взагалі про її зміст. Більш того, жодний член цього Комітету не був представлений ні у складі Колегії Державного космічного агентства (на відміну від, наприклад, представника Комітету з питань національної безпеки і оборони), ні у складі його Науково-технічної ради (!).

Тоді як Комітет з питань промислової політики та підприємництва взагалі не мав відповідної експертної бази та професійних компетенцій щодо належного розгляду питань змісту та фінансування космічної програми. При цьому, жодний депутат – член Комітету з питань промислової політики та підприємництва – також не входив до складу Колегії Державного космічного агентства та фактично не мав можливості ані захистити проекти Загальнодержавної цільової науково-технічної космічної програми та відповідні бюджетні асигнування при розгляді на рівні Парламенту, ані запропонувати будь-які слушні альтернативи, поступаючись у напористості колегам з Комітету з питань національної оборони і безпеки, які й грали першу скрипку навіть у питаннях фінансування цивільного космосу, а також його подальшої долі.

Показовим виявилось Комітетське слухання, організоване Комітетом з питань промислової політики та підприємництва в рамках розгляду наступної п’ятирічної науково-технічної космічної програми (законопроект № 9457 від 28.12.2018). Воно відзначилось насамперед тим, що до участі в ньому були запрошені лише керівники потенційних виконавців з пулу державних наукових космічних організацій та підприємств ракетно-космічної промисловості – без залучення експертного середовища, представників громадськості чи бізнесу (асоціацій). Але це є звичайним явищем у цій сфері, на жаль. Більш прикро було почути повне нерозуміння з боку парламентарів того, що науковотехнічна програма не може надавати напряму віддачу на відміну від комерційного застосування. Відсутність знання того, що у науково-технічному сегменті космічної діяльності кожний вкладений грошовий еквівалент приносить у 5-7 разів більше лише через 15-20 років та й не напряму – у майже побічних формах (так званий spin-off effect).

Ігнорування інструменту парламентських слухань

У такій крос-секторальній сфері як космічна діяльність, коли зачіпаються питання відання відразу декількох Комітетів Верховної Ради, потрібна дискусія на рівних. Особливо, це важливо з точки зору також залучення не тільки зацікавлених державних інституцій, установ та організацій. Можливість донести власну думку зі сторони експертного середовища, громадських організацій та тих паростків бізнесу, який зароджується у вигляді космічного підприємництва – якраз специфіка для такого майданчику.

Враховуючи, що власний висновок по кожному законопроекту надають також інші парламентські комітети, які тим більш не завжди можуть оцінити нюанси без залучення профільної експертизи з незалежних (альтернативних) джерел — то саме дискусійний характер парламентських слухань можливо й міг би допомогти налагодити горизонтальні зв’язки та сформувати достатньо виважену позицію Парламенту (це актуально для Верховної Ради будь-якого скликання).

А потрібність у цьому – величезна. Як приклад, можна навести деякі тези з Висновку Комітету ВРУ з питань європейської інтеграції VIII скликання щодо тоі відхиленого законопроекту № 9219, який першим згадувався у цій статті. Заздалегідь вибачаюсь перед читачами за необхідність цитувати достатньо великий обсяг (виділення чорним – мною):

«Вилучення зі статті 4 Закону України “Про підприємництво” норми щодо заборони на здійснення розроблення, випробування, виробництво та експлуатацію ракет-носіїв, у тому числі з їх космічними запусками із будь-якою метою порушує статтю 9 Угоди про асоціацію щодо забезпечення безпеки спільного європейського, регіонального, безпекового простору та статтю 7 Угоди про асоціацію щодо зобов’язання України як сторони Угоди про асоціацію «забезпечувати регіональну стабільність, роззброєння, нерозповсюдження, контроль над озброєннями».

Увага! Як може скасування державної монополії на цивільне ракетобудування призвести до того у чому звинувачує цей парламентський комітет? При цьому враховуючи, що Верховна Рада ще у 2015 році дозволила приватному бізнесу займатись озброєнням та військовою технікою, окремо не включаючи ракетне !!! Тобто, теоретично, приватний підприємець може наразі займатись створенням навіть міжконтинентальних балістичних ракет, тоді щодо їх цивільного варіанту Комітет вбачав загрозу виконання Угоди про асоціацію у питаннях безпеки !!! А як же інший світ, де до перегонів у приватному ракетобудуванні залучились всі, хто може продукувати відповідні технології, навіть Китай з комуністичним укладом ?!

Там можна було б знайти ще твердження, які не мають під собою будь-якої раціональної основи. А все від того, що не залучається зовнішня незалежна (альтернативна) експертиза, а беруться до уваги постулати, які виходять, як правило, зі стін державних установ, яким конкуренція в Україні у сфері ракетобудування ще до недавнього часу була не потрібна.

На жаль, за всі роки Незалежності жодного Парламентського слухання з питань космічної діяльності так й не було організовано, альтернативні думки навіть під час профільних комітетських слухань також парламентарів не цікавили. Тому при наявності, але не застосовуючи відповідний інструмент – «маємо те що маємо».

Державна допомога виконавцям в рамках космічної діяльності

Перекоси у напрямку «рятування» окремих суб’єктів космічної діяльності визначаються їх приналежністю. Майже у небутті для парламентарів знаходяться наукові космічні організації (вже три роки поспіль взагалі без фінансування з боку науково-технічної космічної програми), тоді як гранди ракетно-космічної промисловості України завжди «на слуху». Дуже часто активність у напрямку протягування руки допомоги від різних політичних сил проходить у передвиборчі роки. Але й у більш спокійний період на цьому іноді намагаються отримати додаткові бали.

Про пастку, у яку за запитом насамперед грандів українською ракетно-космічної промисловості при їх повній підтримці зі сторони Державного космічного агентства, наші депутати їх же й заганяють – добре описав ще Лєшек Бальцерович у книзі «800 днів»: «При такій системі значна частина енергії діяльності людей у економіці зосереджується на боротьбі за преференційні трактування, а не на досягненні ринкового успіху. … І нарешті, досвід показав, що багато преференцій не приносять очікуваних результатів».

Тому списання боргів, перекладання їх на державу у випадку тих кредитів, що брались під державні гарантії, або букет пільг у сфері оподаткування – нескінченно розбещують державні підприємства. Але, надаючи тимчасовий перепочинок у приведенні до належного фінансового стану цих суб’єктів космічної діяльності, таке відверте субсидування так й не призводить до появи проривних технологій чи створення найсучасніших зразків ракетно-космічної техніки. Навпаки – прірва між можливостями, які надають нинішні удосконалення ще радянських технологій, та тими науково-технічними рішеннями, які з експоненціальним прискоренням народжуються в іншому космічному світі – стрімко зростає.

Замість епілогу

Відсутність державної космічної політики, яка мала б визначати наші довгострокові цілі у цій сфері та включати в тому числі й питання стратегічного розвитку суб’єктів космічної діяльності – провина, насамперед, депутатського корпусу, оскільки основні засади будь-якої сфери діяльності мають визначатись саме у парламенті. Так само як й удосконалення механізмів їх розгляду, прийняття та контролю за їх впровадженням.

Новий склад Верховної Ради, як й попередні перед початком каденції, має всі шанси по іншому, ніж склалась «традиція», реорганізувати свою роботу та розпочати такі довгоочікувані зміни. Коаліційна угода та Програма діяльності Уряду мають нарешті повернутись обличчям й до «двигунів прогресу» — наукоємних та високотехнологічних сфер діяльності, серед яких не останньою є космічна.

Десятиліття байдужості та нехтування з боку держави повинні відійти у минуле. Настав час повертати Україну до «клубу космічних держав», з якого випали через власну провину багато років тому. Без відповідного законодавчого забезпечення на базі сучасної парадигми у вигляді «Нового космосу», як демонструє світовий досвід, — жодних шансів. Без інституційної реформи управління космічною діяльністю, за яку має відповідати новосформований Уряд – навіть оновлене законодавство буде безсилим.

І не лякатись незалежної (альтернативної) думки та експертизи. А також не забувати про комунікаційну складову у питаннях відродження українського космосу.

Завжди є бажання розраховувати на краще – ніж знаходитись у тому стані, у якому ми опинились. То ж лупаємо спільно скелю, яка «закрила» нам космос! Але по-розумному — формулюючи єдину загальну мету та конкретні довгострокові цілі. Які? Вирішуємо також спільно!

Андрій Колесник
Експерт-аналітик з аерокосмічної діяльності компанії Space Logistics Ukraine
серпень-вересень 2019 року

НАПИСАТИ ВІДПОВІДЬ